Le 3 novembre Christophe Sirugue en sa qualité de rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales sur la mission « solidarité, insertion et égalité des chances » du projet de loi de finances 2011 a remis son rapport.

Dans ce document est développée une analyse approfondie du RSA mais aussi du soutien aux familles vulnérables ou à l'égalité entre les hommes et les femmes.

Ce rapport montre que les crédits « Solidarité, insertion et égalité des chances » ressortent dans le projet de loi de finances pour 2011, après « retraitement » pour les présenter à périmètre constant, en baisse de 2,7 %. Cette évolution recouvre une augmentation des moyens consacrés au handicap, mais une forte baisse – de plus d’un milliard d’euros – de la contribution de l’État au financement des minima sociaux et la poursuite de son désengagement des dispositifs d’aide à la parentalité, de conseil conjugal et familial et de protection des personnes fragiles. Cette réduction intervient alors que le contexte économique et social est encore marqué par la crise démarrée fin 2008.

EGALITE ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES

Dans la présentation du projet annuel de performances (« bleu »), les crédits 2011 du programme 137 « Égalité entre les hommes et les femmes » s’élèvent à 18,64 millions d’euros et apparaissent en progression de presque 5 % sur ceux ouverts en 2010 « retraités », présentés à 17,76 millions d’euros.

Mais, pour véritablement raisonner à périmètre constant, il faudrait majorer de 2,09 millions d’euros les crédits « retraités » 2010. Cela fait, la véritable évolution des crédits du programme 137 de 2010 à 2011 se révèle : - 6,1 %. La promotion de l’égalité de genre n’est pas épargnée par la rigueur budgétaire !

Les crédits destinés à l’accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision s’élèvent à 491 201 euros. Par rapport au projet de loi de finances pour 2010, les crédits de ce programme diminuent de 65 037 euros, soit une baisse de 11,7 %.

Les crédits pour l’égalité professionnelle s’élèvent à 5,06 millions d’euros et baissent de 8 % par rapport à 2010. La loi du 23 mars 2006 relative à l’égalité salariale entre les femmes et les hommes pose pourtant l’obligation de négocier toutes les mesures susceptibles de supprimer les écarts de rémunération dus au genre avant la fin de l’année 2010.

Les crédits pour l’égalité en droit et en dignité atteignent 12,15 millions d’euros soit une augmentation de 15,4 % mais cette hausse apparente est due au transfert d'une autre ligne des crédits destinés à subventionner des associations luttant contre la prostitution.

SOUTIEN AUX FAMILLES VULNÉRABLES

La baisse de 43 % des moyens du programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » prévue en 2011 résulte en premier lieu de la disparition définitive de l’API avec l’extension du RSA outre-mer, et donc de la ligne budgétaire correspondante. Mais cette baisse s’inscrit aussi dans un mouvement continu de désengagement de l’État quant au financement des mesures pour les couples, les familles et les adultes en difficulté.

L’État se propose de consacrer en 2011 un montant de 12,52 millions d’euros à ses interventions destinées à « accompagner les familles dans leur rôle de parents », montant en diminution de plus de 15 % par rapport à 2010. De 2007 à 2011, ces crédits déconcentrés auront été réduits de 25 millions d’euros à moins de 10 millions, soit plus de 60 % de baisse.

LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA)

La contribution sur les revenus du capital, dont le rendement devait être, selon les estimations initiales, de l’ordre de 1,5 milliard d’euros par an, ne représente finalement guère plus d’1 milliard d’euros de ressources. La crise financière est passée par là, l’assiette de la contribution, qui comprend notamment les plus-values boursières, étant très fragile.

Après des coupes claires dans les crédits votés pour 2009 et 2010, la subvention budgétaire de l’État au FNSA, inscrite sur le programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », sera seulement de 0,7 milliard d’euros en 2011 selon le présent projet loi de finances, contre 1,7 milliard inscrits dans le tableau prévisionnel de financement du RSA il y a deux ans.

Dans le même temps, il est prévu une diminution non moins forte des moyens affectés à l’aide personnalisée de retour à l’emploi (APRE), qui passeraient de 150 millions d’euros en 2009 à 84 millions en 2011. Certes, ces crédits sont actuellement sous-consommés, mais il serait plus pertinent de s’interroger sur les remèdes à apporter à cette situation. Ce dispositif a en effet pour objet d’accorder à des allocataires qui prennent un emploi une aide au cas par cas destinée à répondre concrètement aux problèmes qui se posent alors : garde d’enfants, préparation du permis de conduire… Tous les spécialistes s’accordent pour estimer que ce type d’intervention est déterminant pour l’accès à l’emploi des personnes qui en sont éloignées. Les difficultés de montée en puissance du RSA activité, loin de justifier un recul de ces crédits, devraient au contraire entraîner une augmentation de ces moyens.

Dans ce projet de loi de finances le coût annuel du RSA jeunes est révisé à la baisse à 75 millions d’euros – et non 250 millions –, ce qui correspondrait à un nombre de bénéficiaires de 48 000 nettement plus faible que les 160000 annoncés initialement,. Au 9 octobre de cette année, selon les chiffres du Gouvernement, on en était à 5 635 demandes de RSA jeunes déposées, nombre présenté comme compatible avec un objectif, pour le moins modeste, de 15 000 bénéficiaires…

Quand au revenu contractualisé d'autonomie, son champ limité – 9 500 jeunes – est manifestement hors de proportion avec la situation sociale catastrophique des jeunes d’aujourd’hui : faut-il rappeler que près de 638 000 jeunes étaient inscrits à Pôle emploi (en catégorie A, B ou C) en août 2010, contre 489 000 en août 2008, soit un différentiel de presque 150 000 ? Quant au montant de l’allocation, ces 250 euros représentent 54 % du montant du RSA socle et 27 % de celui du seuil de pauvreté : qui peut imaginer qu’un jeune puisse être financièrement « autonome » avec cela ? On est évidemment très loin de ce qui pourrait assurer une véritable autonomie aux jeunes, en gommant la différence de situation entre ceux qui, indépendamment de leurs difficultés propres, restent soutenus par leur famille et ceux qui doivent réellement se débrouiller tout seuls.

L’expérience du RSA doit naturellement être poursuivie, car elle est encore toute récente. Mais les premiers éléments de bilan permettent déjà de dégager des pistes susceptibles d’en corriger certains défauts :

● Étudier les mesures – augmenter le plafond de ressources ? – qui permettraient d’éviter que la crainte de perdre la couverture maladie universelle complémentaire ne décourage des reprises d’emploi dans le cadre du RSA activité.

● Étudier l’opportunité de modulations du RSA activité, d’une part afin d’éviter qu’il ne favorise le développement des emplois à temps très partiel, d’autre part afin d’éviter qu’il ne décourage la bi-activité des couples, donc l’emploi féminin.

● Élargir progressivement le RSA jeunes, diverses options (non exclusives) étant possibles (réduire la durée d’activité dont il faut justifier ; prendre en compte toutes les périodes d’activité antérieures et non pas seulement celles des trois dernières années ; élargir l’accès des étudiants et stagiaires de la formation professionnelle à la prestation, du moins quand ils respectent la condition d’activité antérieure et travaillent à temps partiel ; généraliser aux jeunes le seul RSA « activité »).

● Parvenir à l’unification des périodes de référence pour le décompte des ressources prises en compte pour l’ouverture du droit aux diverses prestations sociales, en particulier au RSA, à la prime pour l’emploi, aux aides au logement et à la couverture maladie universelle complémentaire.

● Réfléchir à l’opportunité de périodicités autre que trimestrielle pour la déclaration de ressources RSA : mensuelle pour limiter les indus ? Annuelle pour les allocations de faible montant, afin de rendre plus attractif le fait de demander le RSA activité pour les personnes que leurs revenus placent à la limite supérieure du dispositif ?

● Mettre en place un dispositif stable et efficace d’échange d’informations entre les différents acteurs administratifs, notamment en prenant le décret permettant aux CCAS/CIAS d’échanger des données personnelles relatives aux bénéficiaires qu’ils gèrent avec les autres intervenants.

● Obtenir de Pôle emploi, le cas échéant grâce à une subvention fléchée de l’État, une plus grande implication dans le dispositif RSA, comprenant notamment une participation à la phase d’instruction et d’attribution de la prestation.

● Revenir sur la stricte séparation des filières d’accompagnement « social » et d’accompagnement « professionnel » des bénéficiaires du RSA (ce qui entraînerait la suppression de la phase d’orientation).

Au-delà des mesures qui seraient de nature à gérer plus efficacement le RSA, on peut observer qu’un certain nombre de critiques à son encontre – sur le caractère « familial » de la prestation, sur le risque de développement d’emplois à temps très partiel dans lesquels les personnes s’enfermeraient, sur l’opportunité d’un dispositif favorisant ceux qui travaillent durant une période d’explosion du chômage… – pourraient converger pour justifier une architecture complètement différente, dans laquelle coexisteraient :

– d’une part un « revenu d’existence » individuel et décent (donc bien supérieur à 400 euros par mois), qui prendrait en compte l’extrême difficulté qu’auront certains exclus à rentrer dans le monde du travail, quelles que soient les incitations. Le bénéfice de ce revenu pourrait être subordonné à un critère d’âge, car un critère objectif de cette nature n’est pas en soi stigmatisant et permettrait de fait d’identifier assez clairement, parmi les personnes en exclusion, celles dont les chances de retour à l’emploi sont les plus faibles ;

– d’autre part, une mesure de soutien aux revenus modestes (mais pas insignifiants) du travail, individualisée et indépendante de la composition des foyers, bref une prime pour l’emploi « boostée ».

Quel est le type de dispositif de lutte contre la pauvreté et l’exclusion qui serait à la fois le plus efficace, mais aussi le plus juste et le plus respectueux de la dignité des personnes ?

Il est clair que l’instauration du RSA ne clôt pas ce débat.